61. RAPPORTS DU DIRECTOIRE AVEC LE POUVOIR JUDICIAIRE. La part prise par le Directoire à l'administration de la justice et son influence sur l'ordre judiciaire avaient été mesurées de la façon la plus restreinte par la constitution. Les juges, nous l'avons déjà dit, tenaient leur mandat d'une élection populaire. Des lois particulières, peu en harmonie avec l'esprit du pacte fondamental, accordèrent toutefois au pouvoir exécutif des droits de nomination provisoire, dans l'intervalle des élections.

D'autre part, s'il y avait près des tribunaux des commissaires du Directoire, ces fonctionnaires n'étaient pas, comme aujourd'hui, chargés de l'exercice de l'action publique pour la poursuite des crimes et des délits. L'accusateur public près les tribunaux criminels tenait également son mandat de l'élection populaire.

62. Conflits d'attributions. La loi du 21 fructidor an III (7 septembre 1795) attribuait au Directoire la connaissance des conflits d'attributions entre les autorités judiciaires et administratives. En cas de conflits d'attributions entre les autorités judiciaires et administratives, disait l'article 27 de cette loi,il sera sursis jusqu'à décision du ministre, confirmée par le Directoire exécutif, qui en référera, s'il est besoin, au Corps législatif. Le Directoire exécutif est tenu, en ce cas, de prononcer dans le mois.

63. Droit de grâce. La constitution de l'an III était muette au sujet du droit de grâce. Celle de 1791 n'en parlait pas non plus. La Constituante, toutefois, après des débats mémorables, avait refusé au pouvoir exécutif cette prérogative que les constitutions plus récentes s'accordent géné ralement à lui reconnaître. Le droit de grâce, dans le chef du pouvoir exécutif, paraissait une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs (1).

64. LES RELATIONS EXTÉRIEURES. Les attributions du Directoire en cette matière étaient extrêmement importantes.

(1) ESMEIN, ouv. cité, pp. 348, 529 et suivantes.

Une certaine influence y était cependant réservée au Corps législatif. Il convient d'examiner séparément les pouvoirs du Directoire dans l'état de paix et quant à la conclusion des traitės, puis dans l'état de guerre et quant aux déclarations de guerre (1).

65. Conclusion des traités. Le Directoire était seul chargé de l'action diplomatique." Le Directoire seul, disait l'article 329 de la constitution, peut entretenir des relations politiques au dehors, conduire les négociations. „

"Il arrête, ajoutait l'article 331, signe ou fait signer avec les puissances étrangères, tous les traités de paix, d'alliance, de neutralité, de commerce, et autres conventions qu'il juge nécessaires au bien de l'État. Ces traités et conventions sont négociés au nom de la République française par des agents diplomatiques, nommés par le Directoire exécutif et chargés de ses instructions.

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Toutefois la ratification des traités appartenait au Corps législatif: Les traités ne sont valables, disait l'article 333, qu'après avoir été examinés et ratifiés par le Corps législatif., Cette règle avait déjà prévalu dans la constitution de 1791: "Les traités, disait Pétion à l'Assemblée constituante, de quelque nature qu'ils soient, d'alliance ou de commerce, ne sont autre chose que des lois de nation à nation. Or, s'il n'appartient pas au pouvoir exécutif de faire les lois les plus simples, comment pourrait-on lui donner le droit d'en conclure d'aussi importantes? (2)

"

A ce principe, il y avait des exceptions. Le Directoire était autorisé à faire les stipulations préliminaires, telles que des armistices, des neutralisations (art. 333, C. III).

Il pouvait également arrêter des conventions secrètes. "Les conditions secrètes, disait l'article 330 de la constitution, peuvent recevoir provisoirement leur exécution dès l'instant même où elles sont arrêtées par le Directoire. „ Cependant les dispositions secrètes d'un traité ne pouvaient être destructives des articles patents, ni contenir aucune aliénation du territoire de la République.

(1) ESMEIN, ouv. cité, p. 566.

(2) ID., ibid., p. 569.

66. Déclaration de guerre. Les pouvoirs du Directoire, quoiqu'importants dans l'état de guerre et quant aux décla rations de guerre, étaient limités ici encore par les prérogatives du Corps législatif. “La guerre, disait l'art. 326 de la constitution, ne peut être décidée que par un décret du Corps législatif, sur la proposition formelle et nécessaire du Directoire exécutif.

La direction de la guerre appartenait sans partage au Directoire" le Directoire seul peut distribuer les forces de terre et de mer, ainsi qu'il le juge convenable, et en régler la direction en cas de guerre, (art. 329, C. III). Il ne devait même pas attendre une déclaration formelle pour être en droit de prendre les premières mesures que comportaient les circonstances. En cas d'hostilités imminentes ou commencées, disait l'art. 328, de menaces ou de préparatifs de guerre contre la République française, le Directoire exécutif est tenu d'employer pour la défense de l'État, les moyens mis à sa disposition, à la charge d'en prévenir sans délai le Corps législatif. Il peut même indiquer en ce cas les augmentations de force et les nouvelles dispositions législatives que les circonstances pourraient exiger. „

En vertu d'une très sagę disposition, l'un et l'autre Conseils législatifs ne pouvaient délibérer sur la guerre ni sur la paix qu'en comité général, (art. 334, C. III), c'est-à-dire secret.

CHAPITRE II

LES MINISTRES

67. Le Directoire exécutif remplissait, par l'intermédiaire de ministres responsables, les fonctions que la constitution lui attribuait. "C'est entre les mains du Directoire, disait Boissy d'Anglas, que vous remettrez la pensée du gouverne. ment, le dépôt sacré de sa direction. Un seul esprit embrassera toutes les parties sous leur rapport général; mais il n'en saisira que l'ensemble; les détails de l'administration seront

confiés sous ses ordres à des ministres nommés par lui et révocables à sa volonté, (1).

§ 1. L'organisation des ministres

68. NOMBRE DES MINISTRES. Conformément à un système introduit dès l'Assemblée constituante, par réaction contre l'ancien régime où tant d'offices avaient été créés sans motifs sérieux (2), il appartenait, aux termes de la constitution, au Corps législatif de déterminer les attributions et le nombre des ministres. Ce nombre, disait l'art. 150, est de six au moins et de huit au plus. „

La loi du 10 vendémiaire an IV (2 octobre 1795) créa six ministères et répartit entre eux les diverses branches de l'administration. Ce furent les ministères de la Justice, de l'Intérieur, des Finances, de la Guerre, de la Marine et des Colonies, des Relations extérieures. La loi du 12 nivôse an IV (2 janvier 1796) créa un septième ministère, celui de la Police générale. Les Cinq-Cents rejetèrent une proposition tendant à la création d'un ministère des Travaux publics et des Domaines nationaux.

69. NOMINATION. C'était le Directoire qui nommait les ministres (3)." Il nomme hors de son sein les ministres, et les révoque, lorsqu'il le juge convenable,,, disait l'article 148 de la constitution, qui ajoutait: "Il ne peut les choisir au-dessous de l'âge de trente ans, ni parmi les parents ou alliés de ses membres aux degrés énoncés dans l'art. 139, (4). Le choix du Directoire était encore limité à un autre point de vue. A compter du premier jour de l'an V de la République, les membres du Corps législatif ne pouvaient être

(1) Discours préliminaire cité, p. 48.

(2) ESMEIN, ouv. cité, p. 602.

(3) Voir la composition des ministères sous le Directoire, dans AULARD, Histoire politique, p. 603.

(4) L'art. 139 visait les ascendants et descendants en ligne directe, les frères, l'oncle et le neveu, les cousins au premier degré et les alliés à ces divers degrés.

élus membres du Directoire, ni ministres, soit pendant la durée de leurs fonctions législatives, soit pendant la première année après l'expiration de ces mêmes fonctions (art. 136, C. III).

70. TRAITEMENTS, ETC. La loi du 10 vendémiaire an IV, qui organisa, comme nous l'avons dit, les ministères, fixait le traitement des ministres à la moitié de celui des directeurs (art. 16), c'est-à-dire, à 25000 myriagrammes de froment, soit en fait une soixantaine de mille francs (1). Le traitement du ministre des relations extérieures était augmenté d'un quart en plus. Les ministres étaient, en outre, logés et meublés aux frais de la République (art. 17).

71. RESPONSABILITÉ MINISTÉRIELLE (2). Responsabilité politique. Saus rapports constitutionnels avec les Conseils législatifs, où ils n'avaient pas même entrée (3), les ministres n'avaient aucune responsabilité politique vis-à-vis d'eux. Ils gardaient leurs fonctions aussi longtemps qu'ils jouissaient de la confiance du Directoire. Le Directoire n'admit pas que le Corps législatif exerçât même une influence indirecte sur la nomination ou la révocation des ministres. Après les élections de l'an V, Carnot avait proposé le renvoi de quatre ministres, “fondé sur ce que, selon lui, tel lui paraît être le vœu de la majorité du Corps législatif,. Reubell s'écria : que si par malheur il pouvait exister une majorité du Corps législatif qui voulût se mêler du renvoi et de la nomination des ministres, la République serait par cela même dans une véritable anarchie, (4), et la majorité du Directoire suivit son opinion. Dans la suite, les députés s'efforcèrent encore de faire prévaloir leurs vœux quant à la composition du ministère. Le principe que les ministres doivent jouir non seulement de la confiance du Pouvoir exécutif, mais encore de celle des Conseils législatifs, tendait à s'imposer dans les

(1) Voir plus haut, no 47.

(2) Cfr. ESMEIN, ouv. cité, pp. 619 et suivantes.

(3) Voir plus haut, nos 37 et 39.

(4) Procès-verbal officiel de la séance du Directoire du 28 messidor an V, cité par M. AULARD, Histoire politique, pp. 604 et 657.